Het kan morgen weer gebeuren

Een dramatische conclusie
‘Het kan morgen weer gebeuren’, zo luidt de dramatische conclusie van de enquêtecommissie die onderzoek deed naar de toeslagenfraude. Dat zegt iets over hoe onze overheid is ingericht, hoe de mensen die er werkzaam zijn zich gedragen en hoe daar leiding aan gegeven wordt.
Als voorkomen moet worden dat dit weer gebeurt is er dus verandering noodzakelijk.

Eindscriptie
In de scriptie, waarmee ik in 1985 mijn doctoraal examen Andragologie behaalde, refereerde ik in dat perspectief aan de nog altijd actuele Amerikaanse politicoloog Michael Lipsky. Hij schrijft in zijn boek Streetlevel Bureacracy dat uitvoerende ambtenaren hun eigen beleid maken. Beleid wat niet strookt met het boven in de organisatie bedachte beleid. Dat komt omdat ze te maken hebben met een grote werklast en beperkte tijd en middelen. Daar komt bij dat er vaak een grote afstand is de mensen die het werk uitvoeren en de mensen aan de top. Het gevolg daarvan is gebrekkige communicatie over de uitvoering van het beleid. Controle beperkt zich vooral tot het al dan niet overschrijden van budgetten. Tegengeluiden dringen moeilijk door tot de top van de organisatie. Tegenspraak is geen gemeengoed. Dat zien we ook in de verhoren van de enquêtecommissie . Er werd wel aan de bel getrokken en er werden notities  in de hiërarchie omhoog gestuurd maar daar gebeurde niets mee.
Volgens Lipsky zijn collega’s belangrijker dan klanten. Uitvoerenden hebben de neiging zich bij elkaar aan te sluiten.

A.C.J. de Leeuw
Om te ontdekken waarom het misgaat bij de uitvoering van beleid ben ik toen ook te rade gegaan  bij het werk van professor A.C.J. de leeuw. Ik had colleges bij hem gevolgd en zijn boeken, Organisaties, management, analyse, ontwerp en verandering en De wet van de bestuurlijke drukte, bestudeerd. In het eerste boek schrijft De Leeuw over de voorwaarden voor effectieve besturing en het tweede gaat over wat er gebeurt als je daar geen rekening mee houdt.

Effectieve besturing: vijf voorwaarden
In zijn eerste boek maakt De Leeuw gebruik van de systeemtheorie. Hij onderscheidt in situaties waar gestuurd wordt een besturend orgaan en een bestuurd systeem. Overigens kunnen beide systemen zomaar van rol veranderen: dan wordt het bestuurd systeem besturend orgaan en omgekeerd. Dat is niet het gevolg van een bewust besluit of van een opdracht, maar het gebeurt gewoon. Informeel leiderschap is daar een voorbeeld van, of een kongsi. Zo kan er zich een heel spel ontwikkelen tussen het bestuurd systeem en het besturend orgaan. Regelmatig leidend tot ongewenste effecten. Hierna zal ik de vijf voorwaarden die De Leeuw noemt kort benoemen.

Een doel
Ten eerste is het volgens De Leeuw belangrijk om te weten wat je doel is, wat je wilt bereiken. Dia wetenschap heb je nodig om te kunnen vast stellen of je op de goede weg bent. Het is belangrijk dat alle betrokken partijen dat doel  kennen.  In de praktijk is dat helaas vaak niet het geval. Lipsky  stelt dat ook vast in zijn boek. Bij coachend leiderschap zoals wij dat uitdragen wordt ook altijd met een toekomstbeeld begonnen. Het is de verantwoordelijkheid  van de leider er zorg te dragen dat dat toekomstbeeld gedeeld wordt en dat betrokkenen zich kunnen vinden in dat toekomstbeeld. Zo is het ook makkelijker om samen vast te stellen of je in de goede richting werkt.

Een goed model
Het is vervolgens ook essentieel om een model te hebben van het bestuurd systeem. Je moet daarvan de eigenschappen, kenmerken, vormen, gewoonten etc. kennen om effectief te kunnen zijn. Dat is dus meer dan het traditionele harkje. Je moet bovendien tijdens het sturen ervoor zorgen dat je zicht blijft houden op het bestuurd systeem. Daarvoor ben je sterk afhankelijk van informatie  van mensen en groepen, die met elkaar het bestuurd systeem zijn. Uit mijn eigen ervaringen, uit casuïstiek rond klokkenluiders en recent ook uit het boek ’The Dark Side’ van professor Peggy de Prins, wordt helder dat hier vaak sprake is van een onvoldoende en onjuist beeld waardoor het mis gaat met de besturing. Onze eigen koloniale geschiedenis is daar een dramatisch voorbeeld van.
Het zijn allemaal situaties waarbij het model niet klopt. In de tijd dat ik betrokken was bij de opstart van een nieuwe mobiele Telcommunicatie operator in Indonesië – een Joint Venture met de Nederlandse PTT Telecom, de Indonesische Telecommunicatieoperator en een private Indonesische partij – werd ook heel duidelijk dat het model aan Nederlandse zijde niet klopte. Topjuristen werden door de Nederlandse PTT ingeschakeld om de kaders van de samenwerking met de Indonesische partners nauwkeurig vast te leggen. Er was echter totaal geen rekening gehouden met het feit dat het in Indonesië niet om contracten, maar om relaties gaat. De contracten zorgden voor afstand en stonden de ontwikkeling van relaties in de weg. Ik schreef daar al eens over.

Goede informatie
Een derde voorwaarde is de noodzaak te beschikken over informatie over de omgeving en de toestand van het systeem. Deze is nauw verwant aan de voorgaande voorwaarde.  Ook hier is het belangrijk dat je je verdiept in de mensen en naar hun verhalen luistert, dat je vragen stelt en zorgt dat er vragen gesteld worden.

Voldoende stuurmaatregelen
De vierde voorwaarde is voldoende stuurmaatregelen. In onze samenleving lijken we vaak alleen maar straffen of belonen als stuurmaatregelen te kennen. We lijken vergeten te zijn dat aandacht, ontwikkelingsmogelijkheden en zorg hebben voor, ook stuurmaatregelen zijn.

Capaciteit van informatieverwerking
De laatste voorwaarde die De Leeuw benoemt is capaciteit van informatieverwerking. Automatisering kan daarbij handig zijn. Maar ook dialoog en creatieve interactie zijn heel belangrijke manieren om informatie te verwerken. Die laatste twee manieren zorgen voor vollediger informatie en vaak ook voor verrassende nieuwe inzichten. Het is jammer dat we daar absoluut niet goed en niet getraind in zijn.

Bestuurlijke drukte
In het boek ‘De wet van de bestuurlijke drukte’ beschrijft De Leeuw wat er dreigt te gebeuren als er aan deze voorwaarden niet voldaan is. Dan wordt bijvoorbeeld strenger straffen gezien als oplossing als milde straffen geen effect hebben. Strenger straffen leidt ook niet tot resultaat maar zorgt wel voor nieuwe problemen. De oplossing wordt zo het nieuwe probleem. Dat is wat we in de toeslagenfraude affaire zagen gebeuren.
In mijn afstudeerscriptie kwam ik tot de conclusie dat het essentieel is de kwaliteit van het besturend orgaan te vergroten om zo te zorgen voor een groter besturend vermogen. En die vergroting van de kwaliteit zit vooral in het vergroten van de agogische vaardigheden, het stimuleren van verbindende patronen en het ontwikkelen van systemen voor onderlinge overeenstemming.
In mijn scriptie kom ik op wat wijlen professor I.Th.M. Snellen schrijft over het onvoldoende geïnvolveerd zijn van managers bij het maken van beleid en de gevaren van een planning staf. Die planning staf zorgt ervoor dat de lijnorganisatie geen gevoel van persoonlijke binding heeft en er geen verantwoordelijkheid voor voelt.
Snellen ziet daar hetzelfde als wat Henry Mintzberg schrijft over de technostructure in een organisatie: de staf van analisten, experts en beleidsmedewerkers, die bedenken hoe het werk in de uitvoering gedaan moet worden. Mintzberg beschrijft hoe de mensen die deel uit maken van de technostructure ervoor zorgen dat de top van een bedrijf haar verantwoordelijkheid uit handen geeft. Ik schreef daar eerder over.

Coachend leiderschap
Coachend leiderschap is een goede manier om te zorgen dat de voorwaarden voor effectieve besturing vorm krijgen. Dat er interactie is tussen de verschillende lagen van de organisatie dat de informatie uit de uitvoering de top van de organisatie bereikt. Zodat de top echt kan vast stellen of de doelen bereikt worden en of en hoe er bijgestuurd moet worden. Coachend leiderschap schept ruimte voor dialogen. Zo kunnen we er voor zorgen dat het morgen niet opnieuw gebeurt.